2010年11月22日，天津、海南兩地號碼攜帶試點(diǎn)已悄悄啟動。作為一項(xiàng)被公認(rèn)的能有效促進(jìn)通信行業(yè)競爭的手段，號碼攜帶漸漸走近用戶并將成為現(xiàn)實(shí)。

　　號碼攜帶能否“扶弱抑強(qiáng)”？

　　電信行業(yè)的格局多年來處于失衡狀態(tài)。為使行業(yè)格局變得“均衡”，從上世紀(jì)90年代起，電信行業(yè)的改革一直沒有停下腳步。2008年電信行業(yè)的重組并沒有改變移動“一家獨(dú)大”的格局。目前，電信行業(yè)的三大運(yùn)營商雖然實(shí)現(xiàn)了全業(yè)務(wù)經(jīng)營，但移動仍是“一枝獨(dú)秀”。對于這個不均衡的行業(yè)格局，國外的監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)是采取非對稱管制措施。非對稱管制是行業(yè)主管部門為扶持弱小企業(yè)、創(chuàng)造公平競爭環(huán)境而采取的一種過渡性管制手段。其中，號碼攜帶是市場發(fā)展到一定程度監(jiān)管部門所采取的一項(xiàng)“平衡”市場格局的舉措。

　　號碼攜帶政策醞釀已有多年。

　　信息產(chǎn)業(yè)部2006年10月發(fā)出《關(guān)于保障移動電話用戶資費(fèi)方案選擇權(quán)的通知》(攜號轉(zhuǎn)套餐)。業(yè)界認(rèn)為，這是實(shí)現(xiàn)完全意義上的號碼攜帶的前奏。

　　2008年5月24日，工業(yè)和信息化部、發(fā)改委與財(cái)政部聯(lián)合發(fā)出《三部委關(guān)于深化電信體制改革的通告》(簡稱《通告》)，醞釀已久的電信重組終于透出確切的信息。《通告》中指出：“針對重組后新的市場架構(gòu)，將在一定時期內(nèi)采取必要的非對稱管制措施，促使行業(yè)格局向均衡發(fā)展。”

　　2008年8月，國家正式頒布施行的《中華人民共和國反壟斷法》指出：制定該法是“為了預(yù)防和制止壟斷行為，保護(hù)市場公平競爭，提高經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率，促進(jìn)社會主義市場經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展”。

　　作為非對稱管制措施之一的號碼攜帶政策實(shí)施的初衷是“糾偏”，以防止和改變電信業(yè)的失衡狀態(tài)，促進(jìn)電信市場的有效競爭。在電信市場由壟斷走向競爭的過程中伴隨著非對稱管制，通過對傳統(tǒng)電信運(yùn)營商的嚴(yán)格管制來促進(jìn)新進(jìn)入者和弱勢運(yùn)營商的發(fā)展，使得市場競爭格局盡快形成，以實(shí)現(xiàn)扶弱抑強(qiáng)的均衡格局。目前，世界上已有眾多國家實(shí)施了這項(xiàng)政策。那么，我國實(shí)施這項(xiàng)政策有難度嗎？答案是肯定的。

　　號碼攜帶難在哪兒？

　　號碼攜帶對電信運(yùn)營商的影響可謂有利有弊。

　　業(yè)內(nèi)專家認(rèn)為，號碼攜帶既有利于消費(fèi)者，也有利于優(yōu)化市場結(jié)構(gòu)，通過市場的管制措施，實(shí)現(xiàn)有效競爭，提高消費(fèi)者福利。對消費(fèi)者來說，號碼攜帶可以減少用戶的轉(zhuǎn)網(wǎng)成本。對國家來說，號碼攜帶能節(jié)約碼號資源，是必須實(shí)施的。號碼攜帶可以打破現(xiàn)有電信運(yùn)營商的優(yōu)勢地位，促進(jìn)市場競爭，優(yōu)化市場結(jié)構(gòu)。

　　移動用戶攜帶一家運(yùn)營商的移動電話號碼轉(zhuǎn)移到另一家運(yùn)營商，對于用戶來說，多了一個選擇運(yùn)營商的機(jī)會。但對于運(yùn)營商和監(jiān)管部門來說，“后臺”工作量巨大而復(fù)雜，且具有挑戰(zhàn)性。

　　技術(shù)復(fù)雜

　　“從技術(shù)角度來說，號碼攜帶實(shí)施起來難度很大，牽涉到運(yùn)營商對用戶的管理方式要統(tǒng)一。”工信部電信研究院的專家認(rèn)為，目前，號碼攜帶技術(shù)比較復(fù)雜，主要是因?yàn)檫\(yùn)營商各自有一套自己獨(dú)立的用戶管理方式，包括數(shù)據(jù)庫、后臺的一些計(jì)費(fèi)系統(tǒng)。轉(zhuǎn)網(wǎng)時就需要將這些從一個運(yùn)營商轉(zhuǎn)到另一個運(yùn)營商，這就涉及兩個運(yùn)營商之間數(shù)據(jù)庫的差異性，以及用戶轉(zhuǎn)網(wǎng)后在兩個運(yùn)營商的數(shù)據(jù)庫里數(shù)據(jù)如何維護(hù)的問題。實(shí)施號碼攜帶政策不僅需要運(yùn)營商進(jìn)行技術(shù)準(zhǔn)備、數(shù)據(jù)庫建設(shè)、網(wǎng)絡(luò)改造，添加相應(yīng)的設(shè)備并對現(xiàn)有設(shè)備進(jìn)行擴(kuò)容和改造，還需要解決好計(jì)費(fèi)、號碼查詢和一些管理方面的問題，這些技術(shù)手段的實(shí)現(xiàn)都需要巨大的投資，同時也需要一定的時間。

　　管理責(zé)任難以理清

　　世界上有不少國家和地區(qū)實(shí)施了號碼攜帶，實(shí)施后出現(xiàn)的一些問題值得注意。比如號碼攜帶的10 個用戶中，可能會有8個用戶回來。另外，在號碼攜帶過程中，除了技術(shù)問題，還涉及監(jiān)管、運(yùn)營商之間的結(jié)算、互通等問題。電信研究院的專家表示，這家運(yùn)營商的用戶如果轉(zhuǎn)到另一家運(yùn)營商，交費(fèi)是交給新的運(yùn)營商，但與原來的運(yùn)營商還是有關(guān)系的，尤其是后臺大量工作跟原有運(yùn)營商有很大關(guān)系。也就是說，如果將來對用戶的服務(wù)出了問題，不僅是新運(yùn)營商的問題，可能原運(yùn)營商也有問題。

　　監(jiān)管難，號碼攜帶制度面臨挑戰(zhàn)

　　應(yīng)該說，號碼攜帶政策的實(shí)施，需要行業(yè)主管部門的決策和決心。如果沒有監(jiān)管部門的引導(dǎo)，號碼攜帶不可能順利實(shí)施。號碼攜帶政策實(shí)施后，如何監(jiān)管也是個問題。一些專家認(rèn)為，整個電信行業(yè)的監(jiān)管不是單純的號碼攜帶能夠解決的，監(jiān)管體系還包括互聯(lián)互通、公平競爭等政策和措施。工信部專家委員會顧問高仰止認(rèn)為，市場越開放，就越需要加強(qiáng)監(jiān)管，要充實(shí)監(jiān)管機(jī)構(gòu)和力量，可以借鑒美國聯(lián)邦通信委員會的經(jīng)驗(yàn)，成立獨(dú)立的信息通信監(jiān)管委員會，通過對通信業(yè)的專業(yè)研究，制定符合該行業(yè)的監(jiān)管策略，實(shí)行統(tǒng)一有效的監(jiān)管。

　　韓國在實(shí)施號碼攜帶政策后引發(fā)了一些新問題。針對這些問題，韓國信息通信部對已有的《電信事業(yè)法》中的很多條款進(jìn)行了修改，重點(diǎn)是提高電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)“韓國通訊委員會”的監(jiān)管權(quán)限，目的是及時反映電信環(huán)境快速變化的趨勢。

　　市場格局靠什么改變？

　　如果把號碼攜帶這項(xiàng)政策比作中藥中的單味藥，那么其調(diào)整市場結(jié)構(gòu)的作用非常有限。業(yè)內(nèi)人士普遍認(rèn)為，僅憑號碼攜帶政策很難改變移動“一家獨(dú)大”的局面。

　　專家建議，非對稱管制手段要慎用。針對我國電信市場集中度過高的問題，有必要采取一些非對稱的管制政策(比如一段時間內(nèi)的非對稱號碼攜帶、價格非對稱管制等)，弱化非主導(dǎo)運(yùn)營商和后進(jìn)入運(yùn)營商的競爭劣勢。同時必須認(rèn)識到，非對稱管制雖然是壟斷性產(chǎn)業(yè)向競爭性產(chǎn)業(yè)變革的重要手段，但完全是一種行政手段，過度使用會對運(yùn)營商產(chǎn)生不良激勵，因此必須適時適量使用。工信部電信研究院通信政策與管理研究所副所長陶青表示，非對稱管制是一定要做的，細(xì)節(jié)上還需要研究和斟酌，政府也會很慎重。從目前的情況看，非對稱管制有利于弱小運(yùn)營商，但從長期看還不好判斷，許多細(xì)節(jié)問題尚待研究。

　　要真正達(dá)到改變市場格局的目的，還需要其他政策和措施，號碼攜帶只是其中的一項(xiàng)政策。國家發(fā)改委體改所研究員史煒坦言，“如何通過適合市場化改造的非對稱管制，控制個別公司的市場絕對壟斷地位，在競爭市場份額上通過總量控制與平衡優(yōu)化競爭關(guān)系，以及進(jìn)一步實(shí)施公司調(diào)整等，都將是一個市場演進(jìn)和體制演進(jìn)的過程。”北京郵電大學(xué)教授曾劍秋表示，“實(shí)施單向本地轉(zhuǎn)網(wǎng)只是一種短期的非對稱管制，無法改變移動一家獨(dú)大的局面。”如果要改變移動“一家獨(dú)大”的局面，必須出臺一系列非對稱管制配套措施，除了已經(jīng)實(shí)施的非對稱號碼攜帶、電信基礎(chǔ)設(shè)施共建共享外，碼號和頻譜資源的分配調(diào)整、網(wǎng)間非對稱結(jié)算、非對稱的資費(fèi)管制等也是重要手段，應(yīng)該適當(dāng)實(shí)施。

　　北京通信法制研究會的專家也談到，實(shí)施號碼攜帶政策需要具備一定的市場條件，而適時的號碼攜帶政策可能改變競爭格局，二者不可偏廢。換句話說，在電話普及率較高、存在一定程度有效競爭的電信市場中，實(shí)施號碼攜帶政策有利于優(yōu)化市場結(jié)構(gòu)，促進(jìn)公平競爭。面對我國移動通信市場現(xiàn)狀，確需在增強(qiáng)市場的競爭性、改善市場格局失衡狀態(tài)方面下工夫，但可以肯定的是，在處于弱勢地位的運(yùn)營商大幅度提高競爭能力和擴(kuò)大市場份額之前，僅憑號碼攜帶政策很難改變移動“一家獨(dú)大”或者“一枝獨(dú)秀”的局面。畢竟用戶號碼攜帶到哪一家運(yùn)營商，起決定作用的還是市場的力量。

　　中醫(yī)方劑的組成原則是“君臣佐使”，只有君臣佐使四類藥物合理搭配，形成一個既突出重點(diǎn)又協(xié)調(diào)統(tǒng)一的方劑，才能藥到病除。同理，失衡的行業(yè)格局要變得均衡，需要號碼攜帶及其他非對稱管制手段、配套措施并舉，如此，方可顯示出“君臣佐使”的協(xié)同作用。