出臺(tái)“紅頭文件”強(qiáng)令開通“雙創(chuàng)”彩鈴 法學(xué)專家稱文件內(nèi)容與形式均不合法

　　新化縣數(shù)千公職人員手機(jī)遭遇“被彩鈴”

　　3月20日，本是一個(gè)普通的雙休日。但對(duì)在新化縣人民醫(yī)院上班的朱虎（化名）來(lái)說(shuō)卻有點(diǎn)那么不一樣。因?yàn)樗氖謾C(jī)“被彩鈴”了，朱虎在QQ上和朋友談起此事，用到該詞的時(shí)候，還加了一串表示郁悶的表情。事實(shí)上，郁悶的不止朱虎一個(gè)人，對(duì)于新化數(shù)以千計(jì)的各行政機(jī)關(guān)、國(guó)有企事業(yè)單位的很多干部職工來(lái)說(shuō)，他們的手機(jī)這天起遭遇了“被彩鈴”。

　　這一切源自一個(gè)政府性的“紅頭文件”，即《關(guān)于要求全縣行政機(jī)關(guān)、國(guó)有企事業(yè)單位干部職工開通雙創(chuàng)彩鈴的通知》。文件甫出，類似于“政府憑什么強(qiáng)令我的手機(jī)開通彩鈴？”“為什么規(guī)定我手機(jī)的彩鈴內(nèi)容？”等來(lái)自市民的質(zhì)疑也隨之而來(lái)。然而，對(duì)于這個(gè)以新化縣創(chuàng)建省級(jí)衛(wèi)生縣城文明城市工作指揮部（下簡(jiǎn)稱“雙創(chuàng)辦”）的名義下發(fā)的文件，非但引發(fā)當(dāng)?shù)孛癖姷挠懻摗①|(zhì)疑，湖南省法學(xué)會(huì)程序法學(xué)研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)、湖南師范大學(xué)法學(xué)院教授黃捷認(rèn)為這樣的“紅頭文件”從形式到內(nèi)容“均不合法”。

　　“為了宣傳新化才下發(fā)這份文件”

　　3月20日，網(wǎng)友“1228883112”在百度新化吧里發(fā)了一份《縣里“雙創(chuàng)辦”下了紅頭文件，要求開通彩鈴，有類似遭遇的么？》帖子，并質(zhì)疑“是不是‘被彩鈴’了”。(法制周報(bào)新聞熱線:0731-84802117)這一天正是新化“雙創(chuàng)辦”要求開通雙創(chuàng)彩鈴的日子。

　　其實(shí)，早在3月16日，就有網(wǎng)友在省內(nèi)某論壇發(fā)出《荒唐！新化縣“雙創(chuàng)辦”用開通彩鈴考核廣大干部職工》一帖，并上傳了雙創(chuàng)辦的“紅頭文件”，此舉引來(lái)網(wǎng)友紛紛跟帖，網(wǎng)友“龍?zhí)稑颉闭J(rèn)為這是當(dāng)?shù)馗刹吭凇白霰砻婀ぷ鳌?，網(wǎng)友“彩色蠟筆”則懷疑這其中涉及官商勾結(jié)，吃“回扣”。記者注意到，網(wǎng)上的評(píng)論者近乎一邊倒地質(zhì)疑該“紅頭文件”的合理性、合法性。

　　3月21日，《法制周報(bào)》記者聯(lián)系到了在論壇發(fā)帖的新化網(wǎng)友“1228883112”，他是新化縣某國(guó)有企業(yè)的一名普通職工，“這個(gè)文件我親眼看過(guò)，是真的，而且我們公司領(lǐng)導(dǎo)也開會(huì)動(dòng)員了”，對(duì)于文件的真?zhèn)魏褪虑榈恼婕伲蛴浾咦C實(shí)，并稱政府此舉“感覺有點(diǎn)荒唐，可笑！”在新化人民醫(yī)院工作的朱虎也持同樣態(tài)度。

　　3月22日上午，帶著網(wǎng)友和市民的質(zhì)疑，記者來(lái)到新化縣創(chuàng)建省級(jí)衛(wèi)生縣城文明城市工作指揮部，看到了網(wǎng)上流傳的這份有關(guān)雙創(chuàng)彩鈴的“紅頭文件”。

　　記者注意到這份題為《關(guān)于要求全縣行政機(jī)關(guān)、國(guó)有企事業(yè)單位干部職工開通雙創(chuàng)彩鈴的通知》（【2011】6號(hào)）的文件是2011年3月8日印發(fā)，文件明確指出“從3月20日起，各單位工作人員所使用的手機(jī)均需開通雙創(chuàng)彩鈴”，并稱“縣雙創(chuàng)辦要將各單位彩鈴開通情況納入雙創(chuàng)工作考核范圍，從4月1日起全面檢查各單位彩鈴開通情況”。

　　在該文件的“發(fā)文卡”上，記者看到該文件于3月3日、4日經(jīng)過(guò)至少5道程序，每道程序的相關(guān)負(fù)責(zé)人簽字核準(zhǔn)后，在全縣行政機(jī)關(guān)，各企事業(yè)單位下發(fā)。(法制周報(bào)新聞熱線:0731-84802117)看起來(lái)是一份經(jīng)過(guò)層層嚴(yán)格審核，合法的政府性規(guī)范文件。

　　“我們也是考慮到為了宣傳新化，才制定下發(fā)這樣一份文件的?！痹谛禄h雙創(chuàng)辦綜合股辦公室，相關(guān)負(fù)責(zé)人開門見山地道出文件出臺(tái)背景。

　　“現(xiàn)在看來(lái)執(zhí)行情況不太理想”

　　3月22日，離開通雙創(chuàng)彩鈴文件中要求的“3月20日起”這一節(jié)點(diǎn)時(shí)間已經(jīng)過(guò)去了兩天，當(dāng)記者詢問“開通情況如何”時(shí)，新化縣“雙創(chuàng)辦”相關(guān)負(fù)責(zé)人坦言“不太好，目前很多單位的彩鈴內(nèi)容都沒有上報(bào)”。確切來(lái)說(shuō)，在兩天時(shí)間里，真正開通雙創(chuàng)彩鈴的只有“雙創(chuàng)辦”一家。

　　“按照要求，彩鈴開通業(yè)務(wù)由各單位與相關(guān)通訊運(yùn)營(yíng)商銜接，分單位集中統(tǒng)一辦理，使用時(shí)間暫定為一年。”該辦綜合股的負(fù)責(zé)人表示，“首先要各單位上報(bào)彩鈴內(nèi)容，審核通過(guò)后才能開通使用，現(xiàn)在看來(lái)執(zhí)行情況不太理想?！?/p>

　　但當(dāng)記者追問開通情況“不太理想”原因時(shí)，這位負(fù)責(zé)人沒有直接回答，只是一再?gòu)?qiáng)調(diào):“雙創(chuàng)彩鈴”是宣傳整個(gè)新化縣的雙創(chuàng)工作，是一個(gè)實(shí)實(shí)在在的民生工程，之前對(duì)此事進(jìn)行民意調(diào)查，兩次的通過(guò)率都達(dá)98%，可見新化百姓對(duì)工作是很支持的。此外，其表示90%以上的干部職工也表示支持將“開通彩鈴”列入考核，而針對(duì)極個(gè)別不同意開通的職工將采用自愿原則，不侵犯?jìng)€(gè)人利益，不同意的可以不開通。

　　同時(shí)，該負(fù)責(zé)人稱“報(bào)告不在辦公室”。隨后，他又拿出一份書面的《關(guān)于華聲論壇“荒唐！新化雙創(chuàng)辦用彩鈴考核廣大干部職工”的回帖》，文中稱“針對(duì)網(wǎng)友就開通彩鈴一事的批評(píng)意見，我們將認(rèn)真調(diào)查研究，切實(shí)糾正少數(shù)單位工作中存在的偏差，確保在宣傳‘雙創(chuàng)’過(guò)程中不強(qiáng)制消費(fèi)，不攤派收費(fèi)”。

　　被質(zhì)疑存在貓膩

　　在新化，對(duì)于“開通雙創(chuàng)彩鈴”這一政府性要求，由于涉及到民意不統(tǒng)一，以及如何收費(fèi)等問題，包括移動(dòng)、電信等在內(nèi)的當(dāng)?shù)貛准疫\(yùn)營(yíng)商來(lái)說(shuō)也是態(tài)度不一。(法制周報(bào)新聞熱線:0731-84802117)電信新化分公司營(yíng)銷三中心主任段煉在接受記者采訪時(shí)表示:“去年我們是和‘雙創(chuàng)辦’接洽過(guò)合作的事情，并提交了一個(gè)詳細(xì)的方案，希望政府能開通包括座機(jī)在內(nèi)的雙創(chuàng)彩鈴，畢竟政府、企事業(yè)單位的座機(jī)是單位所有，和手機(jī)不太一樣。”

　　對(duì)于現(xiàn)在是否有單位來(lái)集體辦理雙創(chuàng)彩鈴開通業(yè)務(wù)，電信新化分公司政企客戶部的相關(guān)負(fù)責(zé)人則坦言“幾乎沒有”，并表示“去年的方案由于雙方分歧大而擱淺”，但“還是希望能進(jìn)一步爭(zhēng)取政府支持開通座機(jī)雙創(chuàng)彩鈴”。

　　同時(shí)，移動(dòng)新化分公司負(fù)責(zé)政府集團(tuán)用戶的一名楊姓客戶經(jīng)理則表示“正在跟進(jìn)這項(xiàng)業(yè)務(wù)，已經(jīng)有單位開通，彩鈴內(nèi)容由我們制作，費(fèi)用每個(gè)月從手機(jī)話費(fèi)里扣除。”當(dāng)記者詢問她，作為運(yùn)營(yíng)商對(duì)“下發(fā)紅頭文件要求開通彩鈴業(yè)務(wù)”怎么看，她以“不了解具體情況，有事問雙創(chuàng)辦”為由婉拒。

　　“既然是政府下一個(gè)強(qiáng)制性的文件，又是和幾個(gè)通信運(yùn)營(yíng)商合作，里面難免沒有吃回扣的現(xiàn)象?！碑?dāng)?shù)匾幻鲎廛囁緳C(jī)有些調(diào)侃地說(shuō):“牛不喝水強(qiáng)摁頭，里面就是有文章了?！?/p>

　　記者在向當(dāng)?shù)貛准彝ㄐ胚\(yùn)營(yíng)商求證“吃回扣”和“有貓膩”之說(shuō)時(shí)，對(duì)方均予以否認(rèn)。

　　“現(xiàn)在好多單位都是在拖，估計(jì)到了4月1日開始檢查的時(shí)候就都不得不開通了?！碑?dāng)?shù)匾晃徊辉竿嘎豆ぷ鲉挝坏氖聵I(yè)單位工作人員說(shuō)“因?yàn)樯婕暗娇己耍词共幌腴_通，又能怎樣？”

　　然而，對(duì)于“考核”一說(shuō)，新化縣“雙創(chuàng)辦”相關(guān)負(fù)責(zé)人回應(yīng)稱“目前還沒有出臺(tái)具體的考核辦法和實(shí)施細(xì)則，這個(gè)會(huì)視情況來(lái)定。”

　　專家:文件內(nèi)容與形式均不合法

　　2010年初，隨著全省新一輪的衛(wèi)生城市、文明城市創(chuàng)建工作大幕開啟，新化這個(gè)被調(diào)侃為“一條街、兩排房、四周都是垃圾場(chǎng)”的縣城也加大了“雙創(chuàng)”的力度，并于當(dāng)年3月下發(fā)《新化縣創(chuàng)建省級(jí)衛(wèi)生縣城文明城市實(shí)施方案》（新辦【2010】23號(hào)），決定用三年的時(shí)間完成“雙創(chuàng)”工作。

　　然而，隨著“雙創(chuàng)”工作在這個(gè)衛(wèi)生情況、文明情況都不甚樂觀的縣城開展，各種矛盾也暴露出來(lái)，“環(huán)衛(wèi)費(fèi)”的攤派收取，“市民公約”中提及的“吐痰罰款、不按照規(guī)定時(shí)間、規(guī)定地點(diǎn)傾倒垃圾罰款”等規(guī)章制度的出臺(tái)，讓很多市民質(zhì)疑“雙創(chuàng)”工作作為一項(xiàng)民生工程有點(diǎn)變了味。

　　“去年開始，措施出了一大堆，根本都沒聽證就實(shí)施，現(xiàn)在聽兒子說(shuō)，單位又要強(qiáng)令開通彩鈴，政府管的也太寬了。”在上梅西路開店鋪?zhàn)錾獾膭⒁滩粷M地對(duì)記者說(shuō)，“不過(guò)是搞個(gè)面子工程罷了。”

　　一份紅頭文件強(qiáng)令全縣公職人員開通手機(jī)雙創(chuàng)彩鈴，“政府憑什么強(qiáng)令我的手機(jī)開通彩鈴”、“為什么規(guī)定我手機(jī)的彩鈴內(nèi)容？”不少市民質(zhì)疑這份政府性的文件是否合法？

　　3月23日，《法制周報(bào)》記者就此事采訪了婁底市政府法制辦，該法制辦備案科相關(guān)負(fù)責(zé)人表示:按照《湖南行政程序規(guī)定》，每一份政府性文件都要符合“三統(tǒng)一”的制度要求，即縣級(jí)以上人民政府及其工作部門的規(guī)范性文件實(shí)行統(tǒng)一登記、統(tǒng)一編號(hào)、統(tǒng)一發(fā)布。(法制周報(bào)新聞熱線:0731-84802117)且需要上報(bào)備案到上一級(jí)政府法制辦，但備案科沒有查到該文件的等級(jí)備案。

　　對(duì)于“文件合法性”的審查，該負(fù)責(zé)人表示“將督促新化縣政府法制辦積極處理，審查文件程序是否規(guī)范，內(nèi)容是否合法”。隨后，記者致電新化縣政府法制辦，該辦工作人員稱“負(fù)責(zé)人出差在外”，沒有對(duì)此事作出回應(yīng)。

　　湖南省法學(xué)會(huì)程序法學(xué)研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)、湖南師范大學(xué)法學(xué)院教授黃捷表示:“以紅頭文件的方式來(lái)要求干部職工開通手機(jī)雙創(chuàng)彩鈴，聽起來(lái)有點(diǎn)天方夜譚。文件中要求全縣干部職工‘均需開通彩鈴’，并將其‘納入單位考核’等規(guī)定明顯逾權(quán)?！?/p>

　　此外，由于該“紅頭文件”并沒有在上級(jí)政府法制辦備案登記，當(dāng)?shù)卣ㄖ妻k也沒有自我審查，達(dá)不到“三統(tǒng)一”制度要求，在形式、程序上“并不合法”。“按照《湖南省行政程序規(guī)定》，地方政府出臺(tái)的政府性文件有其一套嚴(yán)格的程序，對(duì)于內(nèi)容是否合法，首先是由當(dāng)?shù)卣ㄖ妻k自我審查，當(dāng)市民仍然對(duì)合法性存疑時(shí)，可申請(qǐng)要求上級(jí)政府對(duì)其強(qiáng)制審查。”黃捷說(shuō)。

　　與此同時(shí)，北京大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師湛中樂則認(rèn)為，《湖南省行政程序規(guī)定》已經(jīng)頒布實(shí)施，因此地方政府規(guī)范性文件的頒布，不論內(nèi)容或形式皆應(yīng)當(dāng)遵循其要求。這才是真正的做到“有法必依”，如果地方政府不能嚴(yán)格響應(yīng)和遵守，則意味著對(duì)該法規(guī)有所保留和抵觸。新化縣出臺(tái)“紅頭文件”強(qiáng)令職工開通彩鈴的做法無(wú)疑對(duì)當(dāng)?shù)亍胺ㄖ魏稀钡慕ㄔO(shè)將產(chǎn)生一定的負(fù)面影響。